Принятие ПЗЗ – нарушение требований закона?

Мнения

0 5498

Неразрешимый спор схоластов: что первично: яйцо или курица, в современной интерпретации Генплан или ПЗЗ. Пытаюсь ответить.

В Севастополе завершились обсуждения правил землепользования и застройки (ПЗЗ). Где-то они проходили бурно, где-то менее эмоционально. Теперь все заинтересованные лица ожидают решения комиссии, которая либо утвердит, либо посчитает нецелесообразными поступившие от жителей обращения.

Кому-то повезет и квадратик с его земельным участком поменяет на плане раскраску, но большинство заявителей останутся неудовлетворенными.

Меня, в этой процедуре интересует другой вопрос, почему ПЗЗ, севастопольские чиновники решили принимать до утверждения генерального плана?

Я с уважением отношусь к чиновникам. Если они действительно работают, то им не позавидуешь – служба дни и ночи. Но большинство из них плавно перетекли в категорию, «бюджетные потребители», превратившись в некий привилегированный класс.

На мой вопрос о соотношении генплана и ПЗЗ, что из них первично, улыбаясь, отвечают: «вопрос не по окладу», таинственно указывая пальцем куда-то вверх, мол, спроси у Него. Другие говорят о том, что ПЗЗ в спешном порядке утверждается для того, чтобы открыть дорогу застройщикам – инвесторам. Ведь федеральный центр поставил перед нашим регионом задачу привлечь не менее 200 млрд. рублей инвестиций. Задача непростая, тут надо шевелиться.

Депутаты заксобрания, я имею в виду категорию думающих депутатов, рассказали, что на совещании в заксобрании, специалисты из правительства их убедили в том, что принятию ПЗЗ не обязательно должно предшествовать принятие и утверждение генерального плана.

Я не стал выведывать подробности этой тайной вечери. Меня, в данном вопросе интересует только официально высказанное мнение.

Позицию директора департамента архитектуры Максима Жукалова, излагает «Севастопольская газета».

«Нас часто обвиняют в подмене правилами генплана. Это не так, разница – внутри документа. Генплан – это больше развитие: подсчет социальных объектов и инфраструктуры, обеспечение прогнозной численности населения объектами коммунальной и социальной инфраструктуры, коридоры коммуникаций, дорог, сетей. А ПЗЗ – это градостроительный регламент, адресованный к конкретному земельному участку» пояснил Жукалов.

В целом, в департаменте архитектуры и градостроительства Севастополя считают, что принятие Правил землепользования и застройки (ПЗЗ) без утвержденного генплана, не является нарушением.

Вопрос этот принципиальный. Ведь если окажется, что Генплан первичен, а ПЗЗ - производная от него, а именно такую правовую позицию высказал Верховный суд РФ, то получается что чиновники вышли за пределы предоставленных им законом полномочий, ПЗЗ можно отменить в судебном порядке, бюджетные средства, потраченные на разработку ПЗЗ, кто-то должен будет возместить. Список можно продолжить.

Двухуровневая система

В Градостроительном кодексе развитие территорий муниципальных образований представлен институтами территориального планирования и градостроительного зонирования.

ГрК РФ установлена система определения правового режима земель, включающей в себя:

Первое - функциональное зонирование, осуществляемое посредством установления функциональных зон генеральным планом,

Второе - градостроительное зонирование, реализуемое через установление территориальных зон в ПЗЗ.

Документы функционального и градостроительного зонирования взаимосвязаны.

Статья 31 Градостроительного кодекса, регулирующая подготовки проекта правил землепользования и застройки, устанавливает один единственный случай, когда ПЗЗ можно принимать без Генерального плана.

4 ст. 31 ГрК РФ звучит так:

«Применительно к части территории поселения или городского округа подготовка проекта правил землепользования и застройки может осуществляться при отсутствии генерального плана поселения или генерального плана городского округа».

Есть еще одно исключение в статье 18 ГрК РФ, но оно касается только сельских поселений.

Других исключений закон не содержит.

Противоречия в Градостроительном кодексе

Сложный вопрос о соотношении генерального плана и ПЗЗ стараюсь излагать как можно проще. «Мины» заложенные в закон, дают возможность чиновникам трактовать его по «щучьему велению» - своему усмотрению.

Давайте вместе попробуем прочесть содержание ст.31 Грк Рф. Как я уже писал выше, она посвящена подготовке проекта ПЗЗ.

Согласно ч. 3 ст. 31 ГрК РФ подготовка проекта ПЗЗ осуществляется с учетом документов территориального планирования, а согласно ч. 9 той же статьи проект ПЗЗ проверяется на соответствие указанным документам.

На первый взгляд формулировки выглядят идентично, и даже, при некоторой фантазии, взаимодополняюще.

Однако термины «с учетом» и «на соответствие» имеют различное юридическое значение. Так, использование термина «с учетом» характеризует наименее строгую степень соотношения правовых актов, допускающую определенные отступления одного из них от другого. Термин же «на соответствие», напротив, означает наиболее строгую степень соотношения правовых актов, не допускающую отступления одного из них от другого, а также невозможность утверждения одного из них при отсутствии другого.

Такие тонкости могут стать предметом жесткой дискуссии в суде, и существенно осложнить доказательство своих требований. К сожалению, их в ГрК РФ не мало.

Этот пример я привел, чтобы как-то оправдать позицию, высказанную директором департамента архитектуры М Жукаловым, о том, что ПЗЗ без генплана вполне могут существовать.

Правовая позиция Верховного суда РФ

Отсутствие в ГРк РФ прямого четкого указания о приоритете генерального плана к ПЗЗ на практике привело к возникновению ряда судебных споров, которые дошли до высшей судебной инстанции.

Ключевой вывод Верховного Суда Российской Федерации сводится к следующему:

В ГрК РФ закреплен принцип первичности генерального плана как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития, перед ПЗЗ.

То есть ВС РФ формулировал позицию, согласно которой параметры разрешенного строительства, определенные градостроительными регламентами территориальных зон, не могут «отступать» от определенных генеральным планом параметров зон функциональных.

Чтобы не быть голословным, приведу ссылки на судебные решения.

Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 06.04.2017 N 32-АПГ17-1.

Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 05.12.2016 N 4-АПГ16-33.

Определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 06.07.2017 N 51-АПГ17-8.

Обращу внимание, что правовая позиция Верховного суда не является нормой права, но это четкий сигнал судам нижестоящим, которые должны и обязаны стремиться к единообразию судебной практики.

Сегодня стало модным углубляться в историю, искать совпадения, параллели. В качестве небольшого отступления напомню слова Ленина, сказанные им по этому поводу сто лет назад:

«Основным злом во всей нашей жизни и во всей нашей некультурности, являются попустительство исконно русского взгляда и привычки полудикарей, желающих сохранить законность калужскую в отличие от законности казанской… законность не может быть калужская и казанская, а должна быть единая всероссийская и даже единая для всей федерации Советских республик».

За сто лет к единообразию применения права пора привыкнуть.

Почему не реагирует прокуратура?

Изучая судебную практику, Вы наверняка обратите внимание на то, что инициатором судебных дел этой категории зачастую выступает прокурор. Отсюда вопрос, почему «государево око» не замечает явное нарушение закона – попытку принять ПЗЗ без утвержденного генерального плана?

На мой взгляд, прокуратуре пока не во что вмешиваться. Мало ли какие вопросы хочет обсудить правительство со вверенным ему населением. Возможность для применения мер прокурорского реагирования появится у надзорного органа только тогда, когда ПЗЗ будут приняты и официально опубликованы. Т.е. появится полноценный правовой акт, который можно, а может быть нужно, отменять. Но пока время этому действу, не пришло.

Многое зависит и от активности людей. Не только тех, чьи земельные участки попали в различные серые или иного неподходящего цвета зоны, а общества в целом. У нас в городе существуют десяток муниципалитетов, сотни общественных организаций, всякие палаты и фронты, в которые по определению входят наиболее активные, готовые отстаивать права неограниченного круга лиц, люди. Видимо пришло время им показать себя. Ведь за малопонятной трехбуквенной аббревиатурой ПЗЗ кроется будущее города, каким ему быть.